پیام خوزستان - شانزده سال از وعده ساماندهی کارت‌های بازرگانی می‌گذرد، اما کارت‌های اجاره‌ای و تعهدات ارزی ایفانشده همچنان مسئله‌سازند؛ کارشناسان از ضرورت اصلاح سازوکار صدور و نظارت می‌گویند.
حدود ۱۶ سال است که ساماندهی کارت بازرگانی، جلوگیری از صدور کارت‌های صوری و مقابله با کارت‌های اجاره‌ای در دستور کار دولت‌ها، نهادهای نظارتی و فعالان اقتصادی قرار دارد؛ اما با وجود تغییر سامانه‌ها، اصلاح آیین‌نامه‌ها، اعلام محدودیت‌های تازه و وعده حذف امضای طلایی، اصل مسئله همچنان در تجارت خارجی ایران دیده می‌شود. پرسش اصلی دیگر این نیست که آیا کارت بازرگانی نیاز به ساماندهی دارد؛ این موضوع سال‌هاست پذیرفته شده است. پرسش این است که چرا هر دور اصلاح، به جای حل ریشه‌ای مشکل، به مرحله‌ای تازه از کنترل و مقررات‌گذاری منتهی می‌شود و پس از مدتی همان نگرانی‌ها دوباره مطرح می‌شوند.
رد این سابقه را می‌توان دست‌کم در گزارش‌ها و تصمیم‌های سال ۱۳۸۹ و ۱۳۹۰ درباره اصلاح فرایند صدور کارت و سپس در تکالیف قانونی و تلاش‌های سامانه‌ای سال‌های بعد دنبال کرد. در سال ۱۳۹۲، قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، دولت را به ایجاد سازوکار یکپارچه اعتبارسنجی و رتبه‌بندی مرتبط با کارت‌های بازرگانی مکلف کرد. با این حال، گزارش‌های سال ۱۳۹۸ همچنان از سابقه طولانی سوءاستفاده از کارت‌ها و بی‌نتیجه‌ماندن تلاش‌های ساماندهی سخن می‌گفتند. در سال ۱۳۹۹ نیز سامانه اعتبارسنجی و رتبه‌بندی به‌عنوان راه‌حل اصلی معرفی شد؛ اما همان سال و در سال ۱۴۰۰، مشکلات اتصال سامانه‌ها و استعلام‌های قضایی، اختلال در روند صدور و تمدید و بازگشت به برخی روش‌های پیشین را در پی داشت.
این توالی نشان می‌دهد که ساماندهی، بارها به‌عنوان هدف اعلام شده، اما اجرای پایدار و نتیجه قابل سنجش آن محل تردید باقی مانده است. از این رو، گزارش حاضر به جای تکرار هشدارهای قدیمی، مسئله را از زاویه یک پرسش محوری بررسی می‌کند اینکه چرا پس از حدود ۱۶ سال، سازوکار صدور و استفاده از کارت بازرگانی هنوز نتوانسته میان تسهیل تجارت، احراز اهلیت و پاسخ‌گویی واقعی توازن برقرار کند؟
هر بار یک راه‌حل تازه؛ اما مشکل ساختاری باقی است
در سال‌های گذشته، راه‌حل‌های متعددی همچون انتقال فرایند به سامانه جامع تجارت، اعتبارسنجی و رتبه‌بندی، اتکای بیشتر به استعلام‌های سیستمی، تغییر شرایط صدور و تمدید، کنترل بدهی‌های مالیاتی و تعهدات ارزی و در دوره‌های اخیر، اعمال محدودیت یا ضمانت برای برخی کارت‌های جدید مطرح یا اجرا شده‌اند. هر یک از این اقدامات می‌تواند بخشی از فرایند را اصلاح کند؛ اما هیچ سامانه‌ای به‌تنهایی جایگزین سیاست درست و مسئولیت‌پذیری روشن نمی‌شود.
به عنوان نمونه سامانه یکپارچه اعتبارسنجی و رتبه‌بندی در سال ۱۳۹۹ به بهره‌برداری رسید، اما قطع ارتباط با برخی استعلام‌های قوه قضائیه موجب اختلال در روند کار شده و حتی استفاده دوباره از گواهی سوءپیشینه به‌عنوان راه‌حل جایگزین مطرح شده بود. این نمونه نشان می‌دهد که راه‌اندازی سامانه، بدون تضمین اتصال پایدار داده‌ها، تعیین مسئولیت دستگاه‌ها و تعریف مسیر جایگزین روشن، به اصلاح پایدار منتهی نمی‌شود.
در فروردین ۱۴۰۴ نیز بار دیگر ضرورت ساماندهی مجدد فرایند صدور کارت بازرگانی مطرح شد. این بازگشت دوباره به نقطه آغاز، خود نشانه‌ای از آن است که اصلاحات پیشین نتوانسته‌اند اختلاف نظر درباره مسئولیت صدور کارت، نحوه احراز اهلیت و اثر سیاست‌های ارزی را برای همیشه حل کنند.
کارت بازرگانی؛ ابزار شناسایی یا مجوزی که به‌تنهایی کافی نیست؟
کارت بازرگانی قرار است هویت فعال تجاری را در فرایند صادرات و واردات مشخص کند؛ اما داشتن کارت، به‌تنهایی ثابت نمی‌کند که دارنده آن سابقه تجاری، توان مالی، دانش مقرراتی، ظرفیت اجرایی یا امکان ایفای تعهدات ارزی متناسب با حجم فعالیت خود را دارد. اگر کارت صرفاً با بررسی مدارک و انجام یک آزمون صادر شود، ممکن است متقاضی از نظر شکلی واجد شرایط باشد، اما برای انجام تجارت در مقیاس بالا صلاحیت عملی نداشته باشد.
از سوی دیگر، مسئله را نباید تنها به سخت‌گیری بیشتر در صدور کارت تقلیل داد. سخت‌گیری مبهم و سلیقه‌ای می‌تواند خود به مانع تجارت و ایجاد رانت تبدیل شود. هدف باید احراز اهلیت واقعی با معیارهای روشن، متناسب با ریسک و قابل اعتراض باشد؛ نه افزودن مراحل اداری بدون سنجش اثربخشی آنها.
اهلیت‌سنجی؛ نه آزمون به‌تنهایی، نه نظارت صرفاً پس از تخلف
یکی از خطاهای سیاستی این است که سنجش صلاحیت با یک آزمون یا مجموعه‌ای محدود از مدارک جایگزین ارزیابی جامع شود. محمدصادق حمیدیان رئیس اتاق بازرگانی فارس می‌گوید که آزمون می‌تواند دانش پایه درباره مقررات را بسنجد، اما به‌تنهایی نشان نمی‌دهد که متقاضی توان مالی و عملیاتی متناسب با تجارت موردنظر را دارد، سابقه مالیاتی و گمرکی او چیست یا در صورت ایجاد تعهد ارزی، توان و قصد ایفای آن را خواهد داشت.
در عین حال، ارزیابی اهلیت نباید تنها به یک مرحله محدود بماند. بررسی اولیه باید پیش از صدور انجام شود، اما رتبه اعتباری و سقف فعالیت باید با عملکرد واقعی دارنده کارت تغییر کند. راهکار مناسب، ترکیبی از احراز هویت و صلاحیت پایه در زمان صدور، تعیین سقف مرحله‌ای، بررسی ذی‌نفع واقعی، پایش عملکرد و امکان تعلیق مستند و قابل اعتراض در صورت تخلف است.
به بیان دیگر، نباید اجازه داد شخصی بدون سابقه و ظرفیت لازم از ابتدا به ابزار تجارت در مقیاس بزرگ دسترسی پیدا کند؛ در مقابل، نباید با آزمون‌های صوری یا محدودیت‌های نامتناسب، بازرگانان واقعی و خوش‌سابقه را نیز گرفتار کرد.
ثبت سفارش؛ از ثبت آماری تا گلوگاه تجارت
هم‌زمان با مسئله کارت بازرگانی، ثبت سفارش نیز از موضوعات مهم در بحث ساماندهی تجارت خارجی است. ثبت سفارش در منطق اولیه، ابزاری برای ثبت تقاضای واردات و فراهم‌کردن اطلاعات لازم برای سیاست‌گذاری بود؛ اما به‌تدریج، اضافه‌شدن کنترل‌های متعدد و پیوند آن با محدودیت‌ها و دسترسی به ارز، در مواردی آن را به گلوگاهی تعیین‌کننده برای ورود کالا تبدیل کرده است.
در مرداد ۱۴۰۵، محمدعلی دهقان‌دهنوی، رئیس سازمان توسعه تجارت، اعلام کرد که ثبت سفارش در ابتدا سندی آماری برای اطلاع از میزان تقاضای واردات بود، اما با اضافه‌شدن کنترل‌های مختلف به یکی از گلوگاه‌های تجارت تبدیل شد. او از برنامه انتقال کنترل‌هایی مانند سقف واردات از مرحله ثبت سفارش به گمرک و بازگرداندن ثبت سفارش به ماهیت اطلاع‌رسانی و آماری آن سخن گفت.
این اظهارنظر نشان می‌دهد که خود سیاست‌گذار نیز به فاصله میان ماهیت اولیه ثبت سفارش و نقش عملی آن توجه دارد. وقتی ثبت سفارش از ثبت اطلاعات فراتر می‌رود و عملاً تعیین می‌کند چه کسی، چه کالایی و در چه زمانی امکان واردات داشته باشد، ارزش اقتصادی آن افزایش می‌یابد و زمینه شکل‌گیری واسطه‌گری، امتیازخواهی و آنچه فعالان اقتصادی «امضای طلایی» می‌نامند، فراهم می‌شود.
اصل نظارت دولتی بر تجارت محل بحث نیست؛ موضوع، شفافیت و تناسب آن است. اگر محدودیت یا اولویت‌بندی ضروری است، باید مبنای قانونی، معیار روشن، زمان‌بندی قابل پیش‌بینی و مسیر اعتراض داشته باشد. ثبت سفارش نباید به مجوزی مبهم تبدیل شود که دسترسی به آن به تصمیم موردی یا امتیازهای غیرشفاف وابسته باشد.
کارت‌های اجاره‌ای؛ محصول فرعی یک نظام معیوب
کارت بازرگانی اجاره‌ای صرفاً حاصل تخلف یک فرد نیست؛ گسترش آن می‌تواند از ترکیب چند ضعف ساختاری شامل احراز هویت و اهلیت ناکافی، فاصله میان دارنده اسمی کارت و ذی‌نفع واقعی، اختلاف نرخ‌های ارز، محدودیت دسترسی به منابع ارزی و ارزش اقتصادی سهمیه‌ها یا مجوزهای تجاری ناشی شود.
در این الگو، شخصی که نامش روی کارت ثبت شده است لزوماً تصمیم‌گیر واقعی یا برخوردار از توان پاسخ‌گویی نیست. پس از انجام معامله، اگر تعهد ارزی ایفا نشود یا بدهی مالیاتی و گمرکی ایجاد شود، پیگیری ممکن است با فردی روبه‌رو شود که از ابعاد واقعی تجارت بی‌خبر یا فاقد دارایی لازم برای جبران خسارت است. نتیجه، افزایش هزینه نظارت و کاهش اعتماد به تجارت رسمی است.
در سال ۱۴۰۴، گزارش‌هایی درباره فاصله قابل توجه میان تعهد ارزی و ارز بازگشته از برخی صادرکنندگان جدید منتشر شد. این ارقام مربوط به گروه‌ها و دوره‌های مشخص هستند و نباید به کل صادرات کشور تعمیم داده شوند؛ با این حال، ضرورت پیوند دادن صدور کارت به عملکرد واقعی و بررسی ذی‌نفعان را برجسته می‌کنند. در مرداد ۱۴۰۵ نیز گزارشی به نقل از معاون حقوقی و امور مجلس بانک مرکزی منتشر شد که اعلام شده بود «حدود ۳۵ درصد از تعهدات ایفا نشده مربوط به کارت‌های بازرگانی اجاره‌ای و یک‌بار مصرف است که بدون اعتبارسنجی صادر شده‌اند.»
اجتهادی با اشاره به مواد ۶ و ۳۳ مکرر ۲ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، بر ضرورت اعتبارسنجی و رتبه‌بندی اعتباری کارت‌های بازرگانی و ممنوعیت اجاره، خریدوفروش و واگذاری آنها تأکید کرده و گفته بود که با وجود اجرای این احکام از سال‌های ۱۳۹۲ و ۱۴۰۱، حدود ۳۵ درصد تعهدات ارزی ایفانشده و منقضی‌شده به کارت‌های یک‌بارمصرف یا اجاره‌ای مربوط است.
بر این اساس، هرگاه دسترسی به ارز با نرخ‌ها یا شرایطی متفاوت از بازار همراه باشد و دریافت کارت یا ثبت سفارش، مسیر دسترسی به این امتیازها را باز کند، انگیزه‌ای برای گرفتن کارت بدون فعالیت تجاری واقعی ایجاد می‌شود. اگر فرد بتواند با اتکا به کارت اسمی، از سهمیه یا تسهیلاتی برخوردار شود که با توان مالی و سابقه او تناسب ندارد، کارت به جای ابزار شناسایی تاجر، به وسیله‌ای برای دسترسی به رانت تبدیل می‌شود.
شانزده سال گذشته چه چیزی را ثابت کرده است؟
مرور روندها یک نتیجه روشن دارد اینکه ساماندهی با تغییر سامانه، صدور بخشنامه یا سخت‌ترکردن چند شرط به نتیجه پایدار نمی‌رسد، مگر آنکه مسئولیت نهادها روشن و پیامدهای سیاست قابل سنجش باشد. اگر هر دستگاه بخشی از فرایند را کنترل کند، اما مسئول نهایی تشخیص اهلیت و پاسخ‌گویی نسبت به نتیجه مشخص نباشد، در زمان بروز تخلف مسئولیت میان دستگاه‌ها جابه‌جا می‌شود و مشکل باقی می‌ماند.
همچنین، هر بار که سیاست‌گذار یک مسیر را محدود می‌کند، باید بررسی کند آیا انگیزه اقتصادی سوءاستفاده را از بین برده یا فقط شکل آن را تغییر داده است. اگر اختلاف نرخ ارز، دسترسی محدود به ثبت سفارش و فاصله میان هویت اسمی و ذی‌نفع واقعی پابرجا باشد، محدودیت‌های تازه ممکن است صرفاً بازار واسطه‌گری را به مسیر دیگری منتقل کنند.
بنابراین، شاخص موفقیت اصلاحات نباید تعداد بخشنامه‌ها، راه‌اندازی سامانه‌ها یا کاهش مقطعی صدور کارت باشد. معیارهای اصلی باید شامل کاهش قابل اندازه‌گیری کارت‌های اجاره‌ای، افزایش نرخ ایفای تعهدات ارزی، شناسایی ذی‌نفع واقعی، کاهش پرونده‌های تخلف و حفظ دسترسی بازرگانان خوش‌سابقه به تجارت باشد.
راهکار؛ پایان دادن به دور باطل اصلاحات
گفتگو با فعالان اقتصادی نشان می‌دهد که برای پایان دادن به ۱۶ سال وعده ساماندهی کارت‌های بازرگانی، اجرای چند اقدام ضروری است:
- انتشار نقشه راه و تعیین مسئول نهایی: دولت باید مشخص کند کدام نهاد مسئول نهایی احراز اهلیت، صدور کارت، نظارت بر استفاده از کارت و پاسخ‌گویی درباره نتایج است. مسئولیت‌ها باید قابل پیگیری و زمان‌بندی اصلاحات علنی باشد.
- اهلیت‌سنجی چندبعدی: سابقه تجاری، توان مالی، ظرفیت اجرایی، سوابق مالیاتی و گمرکی و عملکرد ارزی باید با هم بررسی شوند. آزمون فقط می‌تواند ابزار مکمل باشد.
- سقف فعالیت مرحله‌ای و رتبه‌بندی واقعی: کارت تازه‌صادرشده نباید به‌طور خودکار دسترسی نامحدود به تجارت در مقیاس بالا ایجاد کند. سقف فعالیت باید متناسب با ریسک و عملکرد افزایش یابد.
- شناسایی ذی‌نفع واقعی: مسئولیت نباید فقط متوجه صاحب اسمی کارت باشد؛ ساختار مالکیت و کنترل شرکت و اشخاص بهره‌مند از معامله باید تا حد امکان شفاف شود.
- بازگرداندن ثبت سفارش به فرایندی شفاف و قاعده‌مند: هر محدودیت باید دلیل روشن، معیار عمومی و امکان اعتراض داشته باشد. کنترل‌های لازم می‌توانند در جای مناسب و با حداقل اخلال در تجارت اعمال شوند.
- اصلاح انگیزه‌های ارزی: اثر اختلاف نرخ‌ها، سهمیه‌ها و دسترسی ترجیحی به ارز بر تقاضای کارت‌های صوری باید به‌طور منظم ارزیابی شود. امتیاز ارزی بدون احراز اهلیت و تعهد قابل پیگیری نباید به ابزار کسب منفعت تبدیل شود.
- انتشار آمار منظم: آمار کارت‌های صادرشده، تعلیق‌شده و ابطال‌شده، میزان تعهدات ایفانشده، نرخ بازگشت ارز و سهم پرونده‌های مرتبط با کارت‌های اجاره‌ای باید با تعریف و دوره آماری یکسان منتشر شود.
- ارزیابی مستقل نتیجه اصلاحات: پس از هر تغییر مقررات، باید گزارش عمومی منتشر شود که نشان دهد چه میزان از مشکل کاهش یافته، چه پیامد جانبی ایجاد شده و چه اصلاح دیگری لازم است.
مسئله کمبود مقررات نیست؛ مسئله نتیجه‌ندادن ساماندهی است
بر این اساس، حدود ۱۶ سال طرح ساماندهی کارت بازرگانی، از تغییر فرایند صدور تا ایجاد سامانه اعتبارسنجی و اعمال محدودیت‌های تازه، یک واقعیت را برجسته کرده است اینکه تکرار وعده و بخشنامه، به‌تنهایی نشانه اصلاح نیست. تا وقتی احراز اهلیت واقعی، شفافیت ثبت سفارش، شناسایی ذی‌نفع واقعی و اصلاح انگیزه‌های ناشی از سیاست ارزی به‌صورت هماهنگ اجرا نشوند، امکان بازتولید کارت‌های اجاره‌ای و سوءاستفاده از مجوزهای تجاری باقی خواهد ماند.
کارت بازرگانی نباید به امتیازی مستقل یا پوششی برای فعالیت اشخاص ناشناس تبدیل شود؛ همان‌طور که ثبت سفارش نباید از ابزار ثبت تقاضا به گلوگاهی غیرشفاف برای دسترسی به تجارت بدل شود. هدف باید نظامی باشد که تاجر واقعی بتواند با قواعد روشن و قابل پیش‌بینی فعالیت کند و فرد فاقد اهلیت نتواند با استفاده از هویت دیگری، هزینه تخلف را به دولت و اقتصاد منتقل کند.